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Giurisdizione amministrativa

tipo di tribunale
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La giustizia amministrativa ha il compito di accertare che la pubblica amministrazione non abbia assunto provvedimenti che danneggiano un diritto soggettivo o un interesse legittimo del cittadino.

Nel mondoModifica

L'esistenza di un sistema di giustizia amministrativa è una delle caratteristiche essenziali dello stato di diritto poiché, in questo modo, si rende effettiva la sottoposizione della pubblica amministrazione alla legge, secondo il principio di legalità. Essa però è caratteristica precipua[1] degli ordinamenti giuridici di civil law, cioè quelli nei quali l'eredità napoleonica ha conferito agli atti della pubblica amministrazione, di esercizio di poteri autoritativi, la caratteristica dell'immediata "esecutorietà"[2].

È evidente che la tutela giurisdizionale offre maggiori garanzie al soggetto leso rispetto ai ricorsi amministrativi, per la posizione di terzietà e di indipendenza dal potere esecutivo in cui si trova il giudice. In certi ordinamenti, principalmente quelli di common law, la tutela nei confronti della pubblica amministrazione è demandata, in linea di principio, agli stessi giudici competenti per le controversie tra privati (cosiddetto sistema monistico), mentre in altri ordinamenti è demandata a giudici speciali (giudici amministrativi, che caratterizzano il cosiddetto sistema dualistico).[3] Vi sono anche ordinamenti (ad esempio, la Spagna) che adottano una soluzione intermedia, demandando tale tutela a sezioni specializzate degli organi giurisdizionali ordinari.

Ulteriore catalogazione possibile è quella degli ordinamenti in cui il giudice amministrativo (Francia, Germania, Austria ecc.) ha competenza generale per i rapporti di cui è parte la pubblica amministrazione (mentre sono eccezionali i casi in cui - in un giudizio di cui è parte la pubblica amministrazione - è competente il giudice ordinario); invece in altri ordinamenti, come ad esempio in Belgio e i Paesi Bassi, la competenza generale rimane al giudice ordinario e la devoluzione al giudice amministrativo di determinate materie, che coinvolgano l'esercizio dei pubblici poteri, è espressamente qualificato come speciale.

 
Sede della Corte suprema amministrativa della Lituania

Agli ordinamenti di cui si è detto si contrappongono quelli, principalmente di common law[4], ma anche di civil law (Norvegia, Danimarca, Giappone, Argentina, Cile, Brasile, Perù ecc.), in cui la tutela nei confronti della pubblica amministrazione è demandata, in linea di principio, agli stessi giudici competenti per le controversie tra privati[5].

In Italia il discrimine con la giurisdizione comune riposa nel fatto che la giurisdizione amministrativa è posta a tutela degli interessi legittimi degli amministrati nei confronti dell'esercizio di un potere della pubblica amministrazione (competente è il giudice amministrativo); viceversa, sotto questo profilo la tutela di diritti soggettivi - quando si è in carenza assoluta di un potere della pubblica amministrazione - resta di competenza del giudice ordinario.

OrganiModifica

In alcuni degli ordinamenti in cui è presente il giudice amministrativo è unico (come il Tribunal de lo Contencioso-Administrativo dell'Uruguay), in altri vi sono più giudici amministrativi, articolati su due (come in Italia, Finlandia e Polonia) o tre (come in Francia, Germania, Grecia e Svezia) gradi, analogamente ai giudici ordinari, con il giudice di ultima istanza che può essere un organo a sé (in certi ordinamenti denominato consiglio di stato, sul modello francese) o una sezione specializzata dell'unica corte suprema ad esempio, in Ucraina, in certi paesi latinoamericani, come Ecuador e Cile, e in molti paesi dell'Africa francofona). Il giudice di ultima istanza può inoltre essere di sola legittimità (o di cassazione), secondo il modello francese,[6] o anche secondo il modello tedesco.

In taluni ordinamenti, accanto al giudice amministrativo con competenza generale, esistono giudici competenti per specifiche materie. Un esempio è offerto dalla corte dei conti presente in certi ordinamenti, tra cui Francia, Italia e Belgio. Possono essere fatti rientrare in questa categoria anche i giudici tributari presenti, ad esempio, in Italia e Germania.

I magistrati degli organi giurisdizionali amministrativi hanno di solito uno status differenziato rispetto a quelli che compongono gli organi della giurisdizione ordinaria[7] e non sempre gli è riconosciuto lo stesso grado d'indipendenza dal parlamento e dal governo. D'altra parte, in alcuni paesi, come Francia e Italia, il consiglio di stato, posto al vertice della giurisdizione amministrativa, è organo non solo giurisdizionale ma anche amministrativo, svolgendo funzioni consultive per gli organi del potere esecutivo.

FunzioniModifica

I mezzi di tutelaModifica

La tutela delle situazioni giuridiche nei confronti della pubblica amministrazione può essere demandata ad un organo della stessa pubblica amministrazione, adito dal soggetto leso mediante un ricorso giurisdizionale amministrativo, oppure ad un giudice investito della controversia a seguito dell'esercizio di un'azione da parte del soggetto leso.

Ricorsi amministrativiModifica

I ricorsi amministrativi possono essere rivolti allo stesso organo che ha emanato l'atto con il quale è stata lesa la situazione giuridica (opposizione), al suo superiore gerarchico (ricorso gerarchico) o ad altro organo. In particolare, rientrano in quest'ultima categoria i ricorsi agli organi del contenzioso amministrativo, presenti in alcuni ordinamenti: si tratta di organi amministrativi collegiali che, peraltro, possono unire alle competenze in materia di ricorsi anche altre competenze amministrative.[8]

PoteriModifica

I poteri del giudice amministrativo (e, quindi, le azioni innanzi ad esso esperibili) sono tendenzialmente più limitati rispetto a quelli del giudice ordinario, in virtù di un'interpretazione rigorosa del principio di separazione dei poteri. In tutti gli ordinamenti il giudice amministrativo ha il potere di annullare gli atti della pubblica amministrazione (eccettuati gli atti politici) affetti da discrezionalità. Non tutti gli ordinamenti, invece, consentono di esperire altre azioni, oltre quella di annullamento, come l'azione di condanna dell'amministrazione o all'adempimento di un obbligo oppure l'azione di mero accertamento: si va da ordinamenti, come quello tedesco, che mettono a disposizione degli amministrati un'ampia gamma di azioni ad altri, come quello italiano fino alla fine del XX secolo, che si limitano all'azione di annullamento.

Ordinamento italianoModifica

GiurisdizioneModifica

L'ordinamento italiano ha adottato un peculiare criterio di ripartizione della giurisdizione, imperniato sulla natura della situazione giuridica soggettiva lesa: se è un diritto soggettivo sussiste la giurisdizione ordinaria, se invece è un interesse legittimo sussiste la giurisdizione amministrativa (questo criterio generale è peraltro integrato da quello basato sulla materia nei casi eccezionali di giurisdizione esclusiva, fermo restando l'esercizio del potere autoritativo della PA). La tutela giurisdizionale è perciò ripartita, ai sensi dell'articolo 113 della Costituzione, fra gli organi di giurisdizione ordinaria e quelli di giurisdizione amministrativa, secondo il criterio della natura della situazione giuridica tutelata.

Il criterio di riparto basato sulla differenza diritto soggettivo/interesse legittimo è cominciato a sbiadire nel tempo, grazie anche al susseguirsi delle pronunce giurisprudenziali che hanno registrato l'evoluzione in materia. Al criterio costituzionale si affiancano dunque altri criteri, tra cui il più rilevante è sicuramente quello che vede attribuire la giurisdizione al Giudice Amministrativo ogni qual volta la Pubblica Amministrazione agisce in veste autoritativa. Al contrario, nei casi un cui la PA non agisce in veste di autorità, la giurisdizione spetta al Giudice Ordinario (Corte Cost. n. 204 del 2004 e 191 del 2006). Nell'approvazione del codice del processo amministrativo italiano, infatti, si riteneva che non fosse stata contemplata "l’azione di condanna ad un facere, detta di adempimento, nella quale la sentenza predetermina l’atto da emanare o l’attività da compiere da parte della Pubblica Amministrazione": tuttavia, il T.A.R. Lombardia ne ha facilmente dimostrato "l’ammissibilità, a codice invariato, fingendo di interpretarlo come se nulla fosse successo. È bastato ragionare alla rovescia, partendo dalla descrizione che il codice fa delle sentenze per poi risalire all’ammissibilità della domanda, cioè alla tipologia dell’azione"[9]. D'altro canto, sotto altre forme quest'esigenza è soddisfatta anche da altre giurisdizioni, come dimostra il nobile officium della Court of Session scozzese[10] ovvero la nomina del commissario ad acta nel giudizio di ottemperanza.

AccessoModifica

Nel sistema italiano di giustizia amministrativa sono presenti sia i ricorsi amministrativi, sia la tutela giurisdizionale; l'ordinamento italiano ha adottato un peculiare criterio di ripartizione della giurisdizione, imperniato sulla natura della situazione giuridica soggettiva lesa: se è un diritto soggettivo sussiste la giurisdizione ordinaria, se invece è un interesse legittimo sussiste la giurisdizione amministrativa; questo criterio generale è peraltro integrato da quello basato sulla materia, nei casi di giurisdizione esclusiva (si tratta di eccezioni che, però, sono andate espandendosi nel corso degli anni).

I primi sono esperibili innanzi ad organi amministrativi non giurisdizionali e sono, di regola, il ricorso gerarchico proprio e il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica; sono, invece, esperibili nei soli casi previsti dalla legge il ricorso in opposizione e il ricorso ad altri organi amministrativi (detto ricorso gerarchico improprio).

StrutturaModifica

In Italia, la giurisdizione amministrativa si suddivide in tre categorie:[11]

OrganiModifica

In Italia sono giudici amministrativi con competenza generale i tribunali amministrativi regionali (TAR) e il Consiglio di Stato. In Sicilia, oltre al TAR con sede a Palermo e sezione distaccata a Catania, vi è il Consiglio di giustizia amministrativa (CGA), organo previsto dallo Statuto speciale che svolge nell'isola le funzioni proprie del Consiglio di Stato e che il D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, qualifica come sezione distaccata dello stesso.

Il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa è l'organo di autogoverno dei magistrati del Consiglio di Stato e dei TAR, con un ruolo simile a quello del Consiglio superiore della magistratura per i magistrati ordinari; organi analoghi esistono anche per i magistrati della Corte dei conti.

Funzioni giurisdizionali amministrative con competenza per specifiche materie sono attribuite alla Corte dei conti, ai Tribunali Regionali delle acque pubbliche, al Tribunale Superiore delle acque pubbliche, ai tribunali militari, alla Corte militare di appello e alle commissioni tributarie provinciali e regionali.

NoteModifica

  1. ^ DOLORES FREDA, «THE RULERS OF THE LAND»: I JUSTICES OF THE PEACE ALLE ORIGINI DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO INGLESE, Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, fasc.1, 1 MARZO 2020, pag. 189, però sostiene che "quando si è andato formando anche in Inghilterra un solido apparato amministrativo, dotato di ampi poteri", esso "metteva in crisi due degli elementi centrali della ricostruzione di Dicey: l'onnipotenza del Parlamento da un lato, il dominio delle corti di common law dall'altro. Alla luce degli sviluppi esaminati il mito della giurisdizione unica e dell'amministrazione senza giudice speciale che, secondo la (unilaterale) prospettiva diceyana, caratterizzava il modello inglese in contrapposizione a quello continentale, e che in realtà costituiva il frutto sia della posizione ideologica secondo la quale il common law rappresentava lo strumento di tutela delle libertà contro il potere discrezionale/arbitrario della corona, sia del tradizionale pregiudizio culturale inglese nei confronti di un modello statuale di ascendenza napoleonica, è parso appannarsi e perdere consistenza".
  2. ^ F. Buonomo, La sentenza Senator lines della Corte europea dei diritti dell’uomo tra suggestioni contenutistiche e peculiarità procedurali, in Diritto comunitario e degli scambi internazionali, 2004, pp. 549-558.
  3. ^ Va tenuto presente che alcuni autori considerano monistici i sistemi in cui la competenza per le liti con la pubblica amministrazione è tendenzialmente concentrata nel giudice ordinario oppure in quello amministrativo, dualistici quelli in cui è ripartita tra i due. Così intesi, però, tra i sistemi dualistici finisce per rientrare solo quello italiano.
  4. ^ In realtà negli ordinamenti di common law non mancano ed, anzi, sono andati aumentando nel tempo organi (variamente denominati: board, tribunal ecc.) competenti a decidere i ricorsi riguardanti specifiche materie; tali organi, tuttavia, non sono considerati giurisdizionali, ma amministrativi.
  5. ^ Secondo una ricerca condotta dall'Università di Limoges, su 25 paesi allora membri dell'Unione europea, 15 erano dotati di giudici amministrativi e 5 di sezioni specializzate all'interno degli organi giurisdizionali ordinari (cfr. Giuseppe Barbagallo, La Giustizia amministrativa, sistemi monisti e dualisti a confronto. La giurisdizione del Consiglio di Stato dalle origini al 1923, nel Regno di Sardegna e nel Regno d'Italia Archiviato il 31 luglio 2013 in Internet Archive.)
  6. ^ Peraltro, il Consiglio di Stato francese può decidere come giudice di merito "ove l'interesse del buon andamento della giustizia lo richieda"
  7. ^ "Paesi come la Germania hanno operato su questo fronte già quasi un secolo fa, come testimoniato dai lavori del secondo congresso dell'Associazione dei giuristi di diritto pubblico che si tenne a Lipsia nel 1925, e le conseguenze di tale approccio sono note: la pluralità dei giudici specializzati che si muovono all'interno di una funzione giurisdizionale intrinsecamente unitaria": GIUSEPPE TROPEA, LA SPECIALITÀ DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO, TRA ANTICHE CRITICITÀ E PERSISTENTI INSIDIE, Diritto Processuale Amministrativo, fasc.3, 1 SETTEMBRE 2018, pag. 889.
  8. ^ Possono essere fatti rientrare in questa categoria anche gli organi (variamente denominati: board, tribunal ecc.) istituiti negli ordinamenti di common law per decidere ricorsi riguardanti specifiche materie; sono, infatti, considerati organi amministrativi, non giurisdizionali
  9. ^ F. Merusi, La legalità amministrativa. Altri sentieri interrotti, Bologna, Il Mulino, 2012, pp. 153-154.
  10. ^ (EN) What is the nobile officium?, in BBC News, 8 ottobre 2019. URL consultato il 27 febbraio 2022.
  11. ^ Giustizia amministrativa.it, su giustizia-amministrativa.it. URL consultato il 5 settembre 2015 (archiviato dall'url originale il 19 ottobre 2015).

BibliografiaModifica

  • De Vergottini G., Diritto costituzionale comparato, CEDAM, 2004
  • Nigro M., Giustizia amministrativa, Il Mulino, 1983
  • Sabino Cassese, Degli usi e abusi della giurisprudenza (e dei suoi limiti) nel diritto pubblico, in “Rivista italiana per le scienze giuridiche”, n. 4/2013, pp. 137–142.
  • David R., Jauffret-Spinosi C., I grandi sistemi giuridici contemporanei, CEDAM, 2004
  • Marco Maria Cellini, Rilevabilità in appello del difetto di giurisdizione nel processo amministrativo, in Diritto processuale amministrativo, XXXVI, n. 4, Giuffrè Francis Lefebvre, dicembre 2018, pp. 1357-1392.
  • Gianmario Palliggiano - Umberto G. Zingales, Il codice del nuovo processo amministrativo, II Ed., IPSOA, Milano, 2012.
  • Carlo Emanuele Gallo, Manuale di giustizia amministrativa, G. Giappichelli Editore, Torino, 2010.
  • Mario Nigro, Giustizia amministrativa, Il Mulino, Bologna, 1983
  • Sabino Cassese, Chiesto e pronunciato nel procedimento amministrativo, in “Giornale di diritto amministrativo”, 1997, n. 2, pp. 139–140.
  • Sabino Cassese, Grandezza e insuccessi del giudice amministrativo italiano, in “Giornale di diritto amministrativo”, 1998, n. 8, pp. 777–780.
  • Sabino Cassese, Verso la piena giurisdizione del giudice amministrativo: il nuovo corso della giustizia amministrativa italiana, in “Giornale di diritto amministrativo”, 1999, n. 12, pp. 1221–1227.
  • «Il sistema della giustizia amministrativa dopo il decreto legislativo n. 80/98 e la sentenza delle sezioni unite della Corte di cassazione n. 500/99», Atti dell’incontro di studio svoltosi a Roma, Palazzo Spada, 18 novembre 1999, Milano, Giuffrè, 2000.
  • Roberto Garofoli - Giulia Ferrari, Codice del processo amministrativo, Neldiritto Editore, Roma, 2010.

Voci correlateModifica

Collegamenti esterniModifica

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