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Accordo quadro

tipologia di contratto presente nel diritto dell'Unione europea

L'accordo quadro nel diritto dell'Unione europea è una tipologia di contratto utilizzata negli appalti pubblici che ha come principale caratteristica non il raggiungimento di un accordo completo, ma di sufficienti parti di esso per poter comunque proseguire nel rapporto demandando i dettagli a successive fasi del lavoro. Fu introdotto nella forma attuale a livello comunitario dalle direttive 2004/17/CE[1] e 2004/18/CE[1] del Parlamento europeo e del Consiglio, che riguardano, rispettivamente, le procedure di appalto dei cosiddetti settori speciali (es. gas, acqua, servizi di trasporto, postali) e le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, forniture e servizi[2]. In Italia, le due direttive sono state recepite nel Codice dei contratti pubblici.[3]

Introduzione Modifica

La gestione di progetti è oggigiorno un argomento di grande attualità all'interno di ogni struttura organizzata, sia pubblica che privata. In particolar modo la crescente complessità delle attività e le risorse progressivamente più limitate, impongono alle amministrazioni pubbliche la ricerca di efficaci strumenti per gestire i propri progetti. Da qui nasce l'esigenza delle amministrazioni aggiudicanti di disporre di strumenti flessibili, capaci di rendere più efficiente e competitivo il settore degli appalti pubblici, implementando nuovi strumenti gestionali e contrattuali. In questo contesto emerge l'accordo quadro, quale particolare strumento negoziale[N 1]. L'accordo quadro si sostanzia in un accordo tra una o più stazioni appaltanti e uno o più fornitori[4], con cui le stazioni appaltanti stabiliscono a priori i termini e le condizioni per futuri contratti di affidamento di beni, servizi o lavori. La particolarità dello strumento dell'accordo quadro risiede quindi nella peculiarità che l'amministrazione non debba indicare né tanto meno garantire a priori il raggiungimento di un importo prefissato.[5] A differenza delle più classiche tipologie contrattuali per l'affidamento di lavori, servizi e forniture, la stazione appaltante individua sulla base delle proprie stime un importo massimo dell'accordo quadro, al raggiungimento del quale, lo stesso si intende concluso. Appare pertanto evidente come questo strumento rappresenti specialmente per le stazioni appaltanti che debbano ricorrere a prestazioni ripetitive[N 2] una notevole semplificazione, permettendo loro, tramite lo strumento dell'accordo quadro, di accorpare in una sola procedura una serie di prestazioni aventi carattere omogeneo, acquistabili soltanto qualora ne ricorra la necessità e fino alla concorrenza massima dell'importo predefinito. Va da sé come l'amministrazione che intenda stipulare un accordo quadro possa, in linea di principio, trarre benefici sia in termini di flessibilità che di risparmio di tempo e costi, in quanto essa, proprio per la natura particolare dell'accordo quadro stesso, non debba come accennato in precedenza, assumere nell'immediato un obbligo specifico di acquistare una determinata quantità, ma può avvalersi della facoltà di acquisire le prestazioni oggetto dell'accordo quadro al momento del bisogno.

Caratteristiche vantaggiose Modifica

Nel settore degli appalti pubblici, per accordo quadro[6] si intende, quindi, un accordo tra una stazione appaltante e uno o più operatori economici – individuati con procedura di gara – in cui si definiscono le condizioni della fornitura (es. prezzi, qualità), rimandando a successivi “appalti specifici” l'approvvigionamento effettivo delle singole amministrazioni.[7] Sinteticamente si possono così riassumere le principali caratteristiche che identificano i contratti quadro:

Vantaggi per le amministrazioni Vantaggi per i fornitori
  • semplificazione procedure e contenimento costi (acquisti ripetuti con stesso schema)
  • “personalizzazione” degli acquisti, pur mantenendo i benefici delle economie di scala per aggregazione della domanda
  • competizione dei fornitori su aspetti economici e tecnici, anche in fase di appalto specifico
  • riduzione delle procedure di gara per il medesimo affidamento e degli aggravi amministrativi
  • semplificazione e trasparenza per standardizzazione delle procedure
  • tempistica ridotta per l'esito finale della procedura di gara
  • possibilità di operare all'interno di un mercato pre-selezionato

Generalità Modifica

Storia Modifica

L'accordo quadro è l'esempio tipico di un istituto giuridico che ha avuto origine nel contesto di alcuni ordinamenti nazionali e che solo successivamente ha trovato, in un arco di tempo relativamente contenuto di circa due decenni, uno sviluppo importante nell'ambito del diritto dell'Unione Europea.[8] A tale proposito si potrebbe dire che si è assistito ad un fenomeno di “trasposizione all'inverso”. Dall'esperienza formatasi in alcuni ordinamenti nazionali sia di common law, che di tipo amministrativo, si è assistito ad un progressivo recepimento di questo strumento nel diritto dell'Unione. L'assunzione da parte del diritto Europeo della formula dell'accordo quadro è stata per molti aspetti un copy out della normativa inglese, francese e belga.[8]

I framework agreements e le marchés à commandes Modifica

Di particolare rilevanza risulta da questo punto di vista l'ordinamento anglosassone, nel quale questo strumento negoziale ha trovato già in passato un ampio uso. A tale proposito è interessante notare come l'ordinamento inglese contempli due tipologie contrattuali assai simili all'accordo quadro, le “framework transactions” ed i “framework agreements”.[9], L'ordinamento britannico è stato senza ombra di dubbio il primo ad avere sviluppato organicamente il contratto quadro o accordo quadro, seppure variamente denominato in inglese framework agreement, framework purchasing, o, più genericamente, framework trans action.[9] Il Regno Unito rappresenta pertanto la nazione del continente europeo dove l'istituto del contratto quadro ha assunto denominazione e forma giuridica più compiuta. Ciò nonostante, non meno importante è stata da un punto di vista dello sviluppo dello strumento dell'accordo quadro a livello europeo, l'esperienza francese maturata in questo nell'ambito.[9] In analogia alla legislazione anglosassone è interessante notare come anche l'ordinamento francese contempli due tipologie contrattuali assai simili all'accordo quadro di derivazione comunitaria. I “marchés à commandes” (contratti di commissione) ed i “marchés de clientèle” (contratti di clientela), entrambi previsti nelle varie versioni dei “code des marchés publics” e succedutesi nel tempo.[9] Seppure queste due tipologie contrattuali presentino alcune non trascurabili differenze tra di loro, non è possibile non notare alcune profonde affinità con la successiva disciplina comunitaria. In particolare, entrambe rappresentano a tutti gli effetti dei contratti concludibili “previa gara oppure previa procedura negoziata preceduta da pubblicità” e utilizzabili “allorché si tratti di prestazioni di beni di uso corrente e rinnovabili ogni anno”.

Livello europeo Modifica

A livello comunitario la formula contrattuale del contratto quadro fece capolinea nell'ordinamento europeo, se pur in modo molto ridotto rispetto alle formule presenti nei rispettivi ordinamenti nazionali, con la direttiva 90/531/CEE del 1990.[N 3] Nonostante la direttiva fosse stata preceduta qualche anno prima dal vademecum sugli appalti pubblici del 1987, con la direttiva 93/38/CEE l'accordo quadro venne codificato esclusivamente per i soli settori speciali. Alla direttiva 93/38/CEE fece quindi seguito la comunicazione della Commissione sugli appalti pubblici nell'Unione europea, COM (98) 143, dell'11 marzo 1998, la quale contenne un primo esplicito riferimento alla possibilità di applicare gli accordi quadro anche nei “settori classici” e non solo in quelli allora cosiddetti “esclusi”[N 4]. Tale documento esprimeva la necessità di prevedere spazi discrezionali e procedure flessibili, che permettessero alle amministrazioni aggiudicatrici di tener conto della celere evoluzione dei prodotti o servizi oggetto di appalti pubblici e, dei loro prezzi, permettendo alle amministrazioni di ricorrere ad “appalti flessibili”, senza però ledere il principio della concorrenzialità. Nonostante questo rapido sviluppo iniziale della materia, la disciplina dell'accordo quadro non si estese ai settori classici per un ulteriore decennio. Fu infine solamente con la Direttiva 2004/18/CE[N 5], che l'accordo quadro approdò definitivamente in tutti i settori.

Sviluppo dell'accordo quadro a livello nazionale Modifica

A livello nazionale l'istituto ha seguito una evoluzione in linea con quella delle direttive europea, approdando dapprima nei settori speciali, per poi trovare progressivamente applicazione anche in quelli “classici”. Tra i primi strumenti messi a disposizione dal legislatore italiano vi fu il contratto aperto [N 6]. Introdotto all'epoca con l'articolo 154 del DPR 554 del 1999, fu per molti aspetti il precursore degli accordi quadro. Reputato da moltissime stazioni appaltanti uno strumento utilissimo nei contratti di manutenzione ordinaria e periodica, là dove la previsione progettuale delle prestazioni da fornire non era basata sull'obiettivo perseguito ma bensì sull'esperienza “storica”, il contratto aperto presentava molte delle peculiarità tipiche degli accordi quadro. A partire dalla durata, la quale era normalmente annuale o biennale, analogamente come per l'accordo quadro, il contratto aperto si concludeva o allo scadere del tempo contrattuale o al raggiungimento dell'importo contrattuale. Con l'emanazione della Direttiva 2004/18/CE, la quale all'epoca fu recepita a livello nazionale dal d.lgs. 163/2006 e con la successiva entrata in vigore del d.P.R. 207/2010, il nuovo quadro normativo, non contenendo più una norma analoga all'articolo 154 del d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, sancì di fatto la fine del contratto aperto.[10] Il d.lgs. n. 163 del 2006 infatti non contemplava più la figura contrattuale dall'art. 154, sostituendo l'istituto del contratto aperto con lo strumento dell'accordo quadro di cui all'art. 59 del d.lgs. 163/2006 e così facendo abbandonando di fatto il nomen juris di “contratto aperto”. Il nuovo quadro normativo introdusse però anche una serie di novità rispetto al regolamento previgente. Esattamente come il codice attuale, già il quadro normativo in vigore all'epoca prevedeva accordi quadro conclusi tra uno o più operatori.[L 1]

Disciplina attuale Modifica

A seguito alla riforma del settore con l'adozione del nuovo Codice dei contratti pubblici, resasi necessaria dopo l'emanazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE, le quali ne hanno rilanciato l'utilizzo togliendo alcuni vincoli previsti dal codice previgente[4]Gli accordi quadro hanno ricevuto nuovo impulso. Uno degli scopi della normativa europea sugli appalti pubblici è quello di incoraggiare il ricorso agli accordi quadro, in quanto essi consentono di migliorare l'efficienza degli appalti per mezzo delle economie di scala derivanti dall'aggregazione degli acquisti. L'art. 3, co. 1, lett. iii, del d.lgs. 50/2016 definisce l'accordo quadro come l'accordo concluso fra una o più stazioni appaltanti [N 7] e una o più imprese[4], finalizzato a fissare le clausole relative agli appalti da aggiudicare in un certo periodo di tempo, indicando i prezzi e, se del caso, le quantità. Altra peculiarità caratteristica di ogni accordo quadro è la sua durata. In genere esso non può superare i quattro anni per gli appalti nei settori ordinari (art. 54, c. 1, secondo capoverso), fatti salvi casi eccezionali, debitamente motivati in relazione all'oggetto dell'accordo quadro medesimo, mentre per i settori speciali la durata massima può arrivare a otto anni. A tale proposito è però importante notare come sia la direttiva 2014/24/UE[L 2][N 8], che l'attuale giurisprudenza[N 9], considerino questi limiti temporali vincolanti per l'accordo quadro in sé, ma non per la durata dei singoli appalti basati su un accordo quadro, purché aggiudicati prima della scadenza dell'accordo quadro stesso. Va quindi sottolineato come con la locuzione “appalti”, si sia voluto dare rilievo autonomo alla durata dei contratti esecutivi, con la inevitabile conseguenza, che una cosa è la durata dell'accordo quadro e altra e diversa cosa è la durata dei contratti esecutivi. L'art. 54 del d.lgs. 50/2016 reca la disciplina da rispettare per concludere un accordo quadro. Al comma 1 stabilisce che detto accordo deve essere concluso nel rispetto delle procedure previste dallo stesso codice, ovvero ricorrendo alle procedure di cui all'art. 59 del codice. Sempre ai sensi dell'articolo 54 si distingue tra accordi conclusi con un solo operatore economico (c.d. accordo quadro mono fornitore) e accordi conclusi con più operatori economici (c.d. accordo quadro multi fornitore).

Accordo quadro monofornitore Modifica

Si tratta in questo caso della tipologia di più semplice di contratto quadro e di conseguenza della più comune, dove l'amministrazione si interfaccia con un unico operatore economico che in sede di gara si è aggiudicato l'appalto. Nel caso di un unico operatore economico, così come contemplato al comma 3, gli appalti potranno essere aggiudicati da parte dell'amministrazione aggiudicatrice entro i limiti delle condizioni fissate nell'accordo quadro stesso[L 3], limitandosi se necessario, a consultare per iscritto l'operatore economico parte dell'accordo quadro, chiedendogli di completare la sua offerta.[4]

Accordo quadro multifonitore Modifica

Nella seconda ipotesi, di accordo quadro concluso tra più operatori, così come previsto al comma 4 dell'articolo 54, il codice prevede tre distinte ipotesi di cui alle lettere a), b), e c)[11][L 4]:

  • a) Accordo quadro eseguito senza riapertura del confronto competitivo
  • b) Con parziale riapertura del confronto competitivo
  • c) Riaprendo il confronto competitivo

Nella prima ipotesi, qualora non si procedesse alla riapertura del confronto competitivo tra gli operatori, l'accordo dovrà oltre a contenere tutti i termini che disciplinano la prestazione dei lavori, nonché le condizioni oggettive per determinare quale degli operatori economici parte dell'accordo quadro effettuerà la prestazione. Tali condizioni dovranno essere indicate nei documenti di gara per l'accordo quadro.[11] L'individuazione dell'operatore economico parte dell'accordo quadro che effettuerà la prestazione avviene infine sulla base di una decisione motivata in relazione alle specifiche esigenze dell'amministrazione. Più complesse si presentano invece le due successive casistiche, per le quali bisogna ricorrere almeno alla parziale riapertura del dialogo competitivo. Questa particolare casistica prevede la possibilità di riaprire soltanto in parte il confronto competitivo, purché questa evenienza sia stata prevista nei documenti di gara. È questo il caso per quegli accordi quadro in cui le condizioni siano già state fissate nell'ambito dell'accordo stesso ma per alcuni specifici lavori, servizi o forniture, si specifichi che si possa richiedere una negoziazione. Questa negoziazione dovrà quindi avvenire nella modalità prevista per la riapertura del confronto competitivo di cui alla lettera c del comma 4 e dovrà essere prevista nei documenti di gara.[4] Tali documenti di gara precisano anche quali condizioni possono essere soggette alla riapertura del confronto competitivo. Inoltre, tali disposizioni si applicano anche a ogni lotto di un accordo quadro per il quale tutti i termini che disciplinano la prestazione dei lavori, dei servizi e delle forniture in questione, sono definiti nell'accordo quadro. Appare quindi evidente come questa tipologia ibrida di accordo quadro sia piuttosto complessa da mettere in atto, motivo per il quale ad oggi ha trovato una scarsa applicazione da parte delle amministrazioni pubbliche. Infine, qualora ricorresse la terza modalità, ogni volta che l'amministrazione volesse affidare appalti specifici o volesse inviare degli ordinativi deve riaprire il confronto competitivo richiedendo agli operatori economici aggiudicatari dei rilanci migliorativi rispetto all'offerta presentata in sede di gara. In questo caso i confronti competitivi si possono basare così come previsto al comma 5 sia sulle stesse condizioni applicate all'aggiudicazione dell'accordo quadro, che se necessario precisandole, su altre condizioni indicate nei documenti di gara per l'accordo quadro. A prescindere dal fatto di applicare le medesime condizioni o meno applicate per l'aggiudicazione dell'accordo in sede di gara, il confronto dovrà avvenire secondo la seguente procedura[4]:

  • a) per ogni appalto da aggiudicare l'amministrazione aggiudicatrice consulta per iscritto gli operatori economici che sono in grado di eseguire l'oggetto dell'appalto[L 5];
  • b) l'amministrazione aggiudicatrice fissa un termine sufficiente per presentare le offerte relative a ciascun appalto specifico, tenendo conto di elementi quali la complessità dell'oggetto dell'appalto e il tempo necessario per la trasmissione delle offerte[L 6];
  • c) le offerte sono presentate per iscritto e il loro contenuto non viene reso pubblico fino alla scadenza del termine previsto per la loro presentazione[L 7];
  • d) l'amministrazione aggiudicatrice aggiudica l'appalto all'offerente che ha presentato l'offerta migliore sulla base dei criteri di aggiudicazione fissati nei documenti di gara per l'accordo quadro.[L 8]

Per le stazioni appaltanti poter usufruire di un successivo rilancio dell'offerta potrebbe essere una buona occasione per ottenere un ulteriore risparmio. Il dubbio che sorge nel caso di contratto quadro con riapertura del confronto competitivo è legato al meccanismo del rilancio dell'offerta. La questione che si pone è legata al fatto se si debbano richiedere i rilanci sulla base dell'offerta più conveniente o sulla base dell'offerta presentata dal primo in graduatoria.

Affidamento ed esecuzione Modifica

Procedure di affidamento Modifica

Condizione necessaria affinché lo strumento dell'accordo quadro possa essere uno strumento efficiente al servizio della pubblica amministrazione nel conferire incarichi agli operatori economici, è il corretto uso da parte delle amministrazioni aggiudicanti degli strumenti con i quali fare incontrare richiesta e domanda, permettendo così facendo all'amministrazione di negoziare e perfezionare i contratti. L'attuale assetto normativo prevede a seconda degli importi[L 9] posti a base d'asta procedure d'affidamento diverse, distinguendo a seconda della soglia dell'importo tra procedure sopra o sotto soglia di rilevanza europea.

Procedure sopra soglia europea Modifica

Per tutte quelle procedure di affidamenti di accordi quadro con importo superiore alla soglia di rilevanza europea, al fine di garantire la possibilità di una concorrenza effettiva, l'aggiudicazione avviene tramite procedura aperta[L 10] o procedura ristretta. Inoltre per tutti quei lavori, servizi e forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato[L 11], fatta eccezione per i servizi ad alta intensità di manodopera, le stazioni appaltanti, nel rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di parità di trattamento, procedono all'aggiudicazione degli appalti, sulla base del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità prezzo o sulla base dell'elemento prezzo o del costo, seguendo un criterio di comparazione tra costo e efficacia.[L 12] Appare quindi evidente come le procedure sopra soglia, in virtù degli importi che vengano posti a base d'asta, siano legate, oltre ad una procedura di aggiudicazione decisamente più onerosa e complessa, volta a garantire l'effettiva qualità dell'opera, anche ad una procedura decisamente più formale ed articolata, rispetto alle procedure sotto soglia.

Procedure sotto soglia europea Modifica

Particolarmente interessante divengono quindi da questo punto di vista tutte le procedure sotto soglia di rilevanza europea, per le quali sono previste eccezioni all'applicazione delle regole generali al fine di coniugare esigenze di correttezza e trasparenza con strumenti di contrattazione rapidi e flessibili. Fatti salvi i principi di portata generale di economicità, efficacia, tempestività e correttezza[L 13], che si applicano anche ai contratti sotto soglia, vale la pena notare, come già prima della emanazione della legge di conversione 55/2019 e del successivo d.l. 76/2020, poi convertito dalla legge 120/2020, l'ambito dei contratti sotto soglia godesse di alcune non trascurabili semplificazioni procedurali. Prima tra tutte la non trascurabile peculiarità che per le procedure sotto soglia non sia previsto l'obbligo di ricorrere alle più complesse e onerose procedure aperte, di conseguenza semplificando notevolmente il lavoro delle amministrazioni[L 14] e accelerando in taluni casi la procedura d'affidamento laddove il rispetto del termine dilatorio non fosse richiesto[L 15]. Tra le procedure maggiormente utilizzate per scegliere l'operatore economico al quale affidare i lavori per i contratti sotto soglia europea spicca, accanto all'affidamento diretto, tramite il quale l'amministrazione aggiudicatrice decide di affidare i lavori ad un determinato operatore economico, la procedura negoziata. La procedura negoziata è per molti aspetti una procedura eccezionale, dal momento che ai sensi dell'art. 59 del d.lgs. 50/2016 per l'individuazione degli operatori economici che possono presentare offerte per l'affidamento di un contratto pubblico, le stazioni appaltanti aggiudicano i contratti tramite procedure aperte o ristrette[L 16][N 10]. Con la procedura negoziata, l'amministrazione provvede in modo non strettamente legato a formalità precostituite alla scelta del soggetto con cui avviare e concludere il rapporto contrattuale. Nella procedura negoziata la stazione appaltante consulta gli operatori economici selezionati e “negozia” con uno o più di essi le condizioni dell'appalto. Altro aspetto importante che concorre nel semplificare le procedure sotto soglia è la possibilità di ricorrere in sede di aggiudicazione ai sensi dell'art 36 comma 9-bis, fatto salvo per quei casi espressamente previsti all'articolo 95 comma 3, al criterio del minor prezzo[N 11].

Modifiche di accordi quadro Modifica

Altro nodo cruciale che si pone frequentemente, sono le cosiddette “varianti in corso d'opera”. L'argomento è molto importante e riguarda situazioni che si possono presentare nella conduzione dei lavori, servizi o forniture con inevitabili ripercussioni sugli interessi non sempre collimanti dell'amministrazione e del privato esecutore.[12]

Capita infatti non di rado che nel corso dell'esecuzione di un contratto si presenti da parte della pubblica amministrazione la necessità di apportare modifiche al contratto, modifiche che possono essere sia di tipo quantitativo ad esempio aumentando o diminuendo gli importi contrattuali, che di tipo qualitativo modificando il tipo di prestazione richiesta. Questo argomento risulta per gli accordi quadro un argomento di grande importanza vista la particolare natura giuridica di questa tipologia di accordi, in quanto oggetto della modifica possono essere sia i singoli contratti attuativi che l'accordo quadro nel suo insieme.

Modifiche non sostanziali Modifica

L'attuale codice circoscrive in maniera tassativa all'art. 106 del d.lgs. 50/2016 le tipologie di varianti ammesse dal codice, proibendo tassativamente ogni modifica che non sia riconducile ad un delle ipotesi elencate di seguito, di fatto assegnando tramite una serie di prescrizioni di notevole rilievo, una considerevole responsabilità a RUP, direttore lavori e direttori esecutivi del contratto, che impongono loro di prestare ogni miglior oculatezza nello studio e approntamento di queste.[13] In particolare, le modifiche, nonché le varianti, dei contratti di appalto in corso di validità devono essere autorizzate dal RUP con le modalità previste dall'ordinamento della stazione appaltante cui il RUP dipende.[L 17] Complessivamente al comma 1 dell'art 106 del codice vengono citati i seguenti casi nei quali i contratti possano essere modificati senza una nuova procedura di affidamento[14]

  • a) Se le modifiche, a prescindere dal loro valore monetario, sono state previste nei documenti di gara iniziali in clausole chiare, precise e inequivocabili
  • b) Per lavori, servizi o forniture, supplementari da parte del contraente originale che si sono resi necessari e non erano inclusi nell'appalto iniziale, ove un cambiamento del contraente risulti impraticabile per motivi economici o tecnici o comporti per l'amministrazione aggiudicatrice o l'ente aggiudicatore notevoli disguidi o una consistente duplicazione dei costi.
  • c) Ove la necessità di modifica sia determinata da circostanze impreviste e imprevedibili per l'amministrazione aggiudicatrice o per l'ente aggiudicatore e la modifica non altera la natura generale del contratto.
  • d) Se un nuovo contraente sostituisce quello a cui la stazione appaltante aveva inizialmente aggiudicato l'appalto a causa di una clausola di revisione, all'aggiudicatario iniziale succede, per causa di morte o a seguito di ristrutturazioni societarie, nel caso in cui l'amministrazione aggiudicatrice o l'ente aggiudicatore si assuma gli obblighi del contraente principale nei confronti dei suoi subappaltatori.
  • e) Se le modifiche non sono sostanziali.

In definitiva il legislatore riconosce alla stazione appaltante il diritto di esercitare il proprio potere potestativo di apportare varianti e addizioni al contratto nei limiti stabiliti dal codice. Ciò nonostante la variante deve avere carattere accessorio rispetto alla prestazione contrattualmente stabilita, in quanto altrimenti non ricorrerebbe l'ipotesi non di una modifica del contratto, ma si configurerebbe l'ipotesi di una modifica sostanziale del contratto che richiederebbe una nuova procedura.[15]

Modifiche dovute a cause di forza maggiore Modifica

Dalla lettura delle casistiche appena citate, tolti i casi a), b), d), e e)[L 18][N 12] non si può non notare come le “varianti” siano solamente ammesse per circostanze impreviste e imprevedibili, ovvero siano lecite solamente le cosiddette varianti in corso d'opera, tra le quali può anche rientrare la sopravvenienza di nuove disposizioni legislative o regolamentari[L 19]. Appare quindi evidente come rispetto all'assetto normativo previgente, il legislatore non abbia voluto prendere in considerazione quelle varianti dovute alla presenza di eventi inerenti alla natura e alla specificità dei beni sui quali si interviene, verificatisi in corso d'opera e non prevedibili nella fase progettuale o per il manifestarsi di errori o di omissioni del progetto esecutivo che pregiudicano, in tutto o in parte, la realizzazione dell'opera[L 20]. Fatto quindi salvo il caso di errori progettuali, la cui presenza (quantomeno in linea di principio) dovrebbe essere esclusa a priori in seguito alla verifica di progetto di cui all'art. 26 del d.lgs. 50/2016[N 13], ne consegue, che anche la casistica dei rinvenimenti imprevisti o imprevedibili[N 14], non rientrino più nella nozione della forza maggiore[N 15], che consiste, secondo i principi della dottrina civilistica, in qualsiasi evento (perciò non soltanto di origine naturale) non prevedibile o non evitabile con la necessaria diligenza richiesta nella esecuzione del contratto.

Modifiche quantitative non sostanziali Modifica

Oltre ai casi già citati in precedenza gli accordi quadro di lavori, servizi o forniture ai sensi del codice vigente possono essere modificati senza necessità di una nuova procedura, se il valore della modifica è al di sotto di entrambi i seguenti valori[L 21]:

  • a) le soglie fissate all'articolo 35;
  • b) il 15 per cento del valore iniziale del contratto per i contratti di lavori sia nei settori ordinari che speciali, ovvero il 10% nel caso di servizi e forniture.

Ciò nonostante la modifica non può alterare la natura complessiva del contratto o dell'accordo quadro[L 22]. In caso di più modifiche successive, il valore è accertato sulla base del valore complessivo netto delle successive modifiche. Qualora la necessità di modificare il contratto derivi da errori o da omissioni nel progetto, che pregiudichino in tutto o in parte la realizzazione dell'opera o la sua utilizzazione, essa è consentita solo nei limiti quantitativi di cui al comma 2 dell'art. 106, ferma restando la responsabilità dei progettisti. Di particolare interesse risulta, per quegli accordi quadro che si configurano come lavori, l'ipotesi di cui alla lettera b, al comma 2 dell'art. 106 del d.lgs. 50/2016 che spesso viene chiamata impropriamente variante quantitativa e che specialmente per molti direttori lavori è nota come variante del sesto quinto[L 23][N 16]. Sta di fatto che ai sensi dell'art. 8 del DM 49/2018 per i lavori ovvero ai sensi dell'art. 22 per servizi e forniture, nel caso di cui all'articolo 106, comma 12, del d.lgs. 50/2016, l'esecutore non può far valere il diritto alla risoluzione del contratto e la stazione appaltante redige una perizia suppletiva che deve essere accompagnata da un atto di sottomissione, che l'esecutore è tenuto a sottoscrivere in segno di accettazione o di motivato dissenso. Ne consegue che per modifiche in aumento o diminuzione fino al 15% per i lavori ovvero fino al 10% per servizi e forniture, l'esecutore è tenuto ad eseguire i lavori alle medesime condizioni contrattuali. Unico dettaglio da non trascurare nel caso in cui la stazione appaltante disponga variazioni in diminuzione nel limite del quinto dell'importo del contratto, ai sensi del comma 4 dell'art. 8 del DM 49/2018, è l'obbligo da parte della stazione appaltante di comunicare la modifica all'esecutore tempestivamente e comunque prima del raggiungimento del quarto quinto dell'importo contrattuale.

Subappalto Modifica

Argomento ricorrente, che in tempi recenti in seguito all'emanazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE ha subito alcune sostanziali modifiche rispetto all'assetto normativo in vigore in precedenza, è il subappalto. Preso atto del fatto che i soggetti affidatari di contratti eseguono in linea di principio in proprio[L 24] le opere ovvero i lavori, i servizi e le forniture compresi nel contratto, a pena di nullità, fatto salvo quanto previsto dall'articolo 106, comma 1, lettera d), il contratto non può essere ceduto ne può essere affidata a terzi l'integrale esecuzione delle prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto di appalto. Ciò nonostante capita che a causa dell'ampio spettro di lavorazioni che vengono richieste in sede di offerta, specialmente per quegli accordi quadro che si configurano come manutenzioni, ma non solo, le ditte esecutrici siano costrette soprattutto per motivi tecnici a ricorrere per alcune di esse a soggetti terzi. Inoltre, siccome proprio nel caso di lavori quasi sempre l'incidenza del costo della manodopera e del personale è superiore al 50 per cento dell'importo del contratto da affidare[L 25], per queste lavorazioni si configura ai sensi dell'art. 105 del d.lgs. 50/2016 il subappalto. Sarà pertanto compito delle imprese in sede di offerta dichiarare, in base alle proprie stime, quale sia la percentuale di lavori che intendono dare in subappalto. Fatti quindi salvi gli obblighi in capo al direttore dei lavori ovvero al direttore esecutivo di contratto e al RUP di cui all'art. 7 del D.M. 48/2018 in merito alla verifica del rispetto degli obblighi dell'esecutore e del subappaltatore, il problema principale che si riscontra con questo “modus operandi” è il non indifferente vincolo che la percentuale di subappalto dichiarata in sede di offerta dovrà essere rapportata all'importo del singolo contratto attuativo. Specialmente per lavori di manutenzione di minore entità economica, può quindi capitare che il lavoro di subappalto possa per quello specifico intervento configurarsi sia per difficoltà che per importo come la lavorazione principale.

Convenzioni quadro CONSIP Modifica

  Lo stesso argomento in dettaglio: Consip.

Il limite maggiore che viene oggigiorno riscontrato in sede di richiesta delle offerte da parte delle pubbliche amministrazioni è quello di reperire offerte adeguate che possano soddisfare le esigenze della pubblica amministrazione. Per agevolare quindi le pubbliche amministrazioni si è voluto introdurre un sistema centralizzato di acquisti gestito da Consip che mette a disposizione delle cosiddette "convenzioni"[N 17], veri e propri accordi quadro, alle quali le amministrazioni possono semplicemente aderire. Le convenzioni stipulate da Consip S.p.A. permettono alle amministrazioni che intendono avvalersi delle convenzioni di effettuare direttamente ordinativi di fornitura di beni e servizi semplicemente aderendo alle convenzioni già stipulate. A tale proposito bisogna tenere conto che a livello nazionale le amministrazioni sono tenute ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni quadro messe a disposizione da Consip S.p.A[L 26]. L'art. 1, comma 510, della Legge n. 208/2015 prevede la possibilità di acquistare in deroga rispetto all'obbligo di utilizzare convenzioni Consip, nel caso in cui il bene o il servizio oggetto delle convenzioni attive, alle quali sia possibile aderire, non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell'amministrazione per mancanza di caratteristiche essenziali. In particolare, l'acquisto in deroga rispetto alle convenzioni attive dovrà essere previamente autorizzato dall'organo di vertice amministrativo, ovvero dal RUP. Ciò posto, il RUP curerà la relativa istruttoria e provvederà a adottare un provvedimento motivato di autorizzazione di cui all'art. 1, comma 510, della Legge n. 208/2015 e a trasmetterlo alla competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti.[N 18]

Note Modifica

Esplicative Modifica

  1. ^ Commissione Ue Appalti Pubblici orientamenti per i funzionari 2015 > «Gli accordi quadro possono essere applicati a tutti i tipi di appalti. Ciò non significa tuttavia che questo sia il metodo di aggiudicazione più adeguato per tutti i tipi di appalto. Per questo motivo, l'amministrazione dovrebbe valutare l'opportunità di utilizzare l'accordo quadro tenendo conto dei vantaggi e degli svantaggi da esso derivanti in relazione alle condizioni del mercato in questione. L'impiego degli accordi quadro è più idoneo per gli appalti che rispondono ad esigenze consolidate, ripetute nel tempo, il cui numero, così come l'esatto momento del loro verificarsi, non sia noto in anticipo».
  2. ^ Secondo una determinata lettura interpretativa avanzata dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, la stessa definizione di accordo quadro condurrebbe ad escludere l'utilizzabilità dell'istituto per i lavori diversi dalle manutenzioni (cfr. Parere ANAC n.483 del 23 maggio 2018, nel quale tuttavia si evidenzia che tale lettura non appare coerente con il dato letterale dell'art.54 del Codice Contratti Pubblici.
  3. ^ definizione di accordo quadro data all'epoca dalla direttiva 90/531/CEE del 1990: l'accordo tra uno degli enti aggiudicatori di cui all'articolo 2 ed uno o più fornitori e imprenditori che è inteso a fissare i termini, soprattutto per quanto riguarda i prezzi ed eventualmente i quantitativi previsti, di appalti da aggiudicare nel corso di un determinato periodo.
  4. ^ COM (98) 143, dell'11 marzo 1998: [...] Per semplificare le procedure e chiarire questa situazione la Commissione prevede di proporre la modifica dei testi esistenti al fine di favorire un più ampio ricorso a appalti flessibili che permettano di tener conto dell'evoluzione dei prodotti e dei loro prezzi. […]
  5. ^ Occorre prevedere una definizione comunitaria degli accordi quadro nonché delle norme specifiche per gli accordi quadro conclusi in relazione ad appalti che rientrano nel campo d'applicazione della presente direttiva. […]
  6. ^ Sono contratti aperti gli appalti in cui la prestazione è pattuita con riferimento ad un determinato arco di tempo, per interventi non predeterminati nel numero, ma resi necessari secondo le necessità della stazione appaltante.
  7. ^ Corte di Giustizia UE,19 dicembre 2018 in C-216/17: È stato ritenuto non in contrasto con il diritto europeo la previsione, nell'ambito di un accordo quadro, di una clausola di estensione dello stesso ad amministrazioni aggiudicatrici diverse da quelle che lo hanno stipulato, a condizione che (i) esse siano chiaramente individuate e (ii) sia determinata la quantità delle prestazioni che essere potranno richiedere.
  8. ^ È anche opportuno precisare che, mentre gli appalti basati su un accordo quadro devono essere aggiudicati prima della scadenza dell'accordo quadro stesso, la durata dei singoli appalti basati su un accordo quadro non deve necessariamente coincidere con la durata di tale accordo quadro ma potrebbe eventualmente essere inferiore o superiore.[...]
  9. ^ Consiglio di Stato, n. 1455/2019, nel caso esaminato dalla sentenza è stata ritenuta legittima la durata di 6 mesi (più ventuali ulteriori sei mesi) prevista per l'accordo quadro e la distinta durata di cinque anni prevista per i successivi contratti esecutivi.
  10. ^ Fermo restando quanto previsto dal titolo VII del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, nell'aggiudicazione di appalti pubblici, le stazioni appaltanti utilizzano le procedure aperte o ristrette, previa pubblicazione di un bando o avviso di indizione di gara.[…]
  11. ^ Cons. Stato, III, 13 marzo 2018, n. 1609; 2 maggio 2017, n. 2014: Il legittimo ricorso al criterio del minor prezzo, ai sensi dell'art. 95, comma 4, lett. b) del codice dei contratti pubblici, in deroga alla generale preferenza accordata al criterio di aggiudicazione costituito dall'offerta economicamente più vantaggiosa, si giustifica, tra altro, per l'affidamento di forniture o di servizi che siano, per loro natura, strettamente vincolati a precisi e inderogabili standard tecnici o contrattuali ovvero caratterizzati da elevata ripetitività e per i quali non vi sia quindi alcuna reale necessità di far luogo all'acquisizione di offerte differenziate.
  12. ^ Una modifica di un contratto o di un accordo quadro durante il periodo della sua efficacia è considerata sostanziale ai sensi dell'art. 106 comma 1, lettera e), quando altera considerevolmente gli elementi essenziali del contratto originariamente pattuiti.
  13. ^ La verifica di progetto è un'attività prevista dall'art. 26 del D.lgs. 50/2016 e si pone l'obiettivo principale di ridurre i rischi di varianti o riserve nel corso dell'appalto di un'opera pubblica. Il codice degli appalti prevede che una Stazione Appaltante effettui la verifica preventiva della progettazione per verificare la rispondenza degli elaborati progettuali ai documenti di cui all'articolo 23 del medesimo decreto, nonché la loro conformità alla normativa vigente.
  14. ^ Per la verità, alquanto generica risultava la definizione di cui al punto c comma 1 dell'art. 132 d.lgs. 163/2006 che parla di “eventi inerenti alla natura e specificità dei beni sui quali si interviene”. La disposizione sembrava fare riferimento ai lavori da eseguire su beni preesistenti e concerne l'ipotesi in cui nel corso dei lavori si rivelino esigenze non previste né prevedibili nella fase di progettazione, quali la presenza di infrastrutture, ritrovamenti archeologici o rinvenimenti bellici.
  15. ^ Nell'ambito dell'ordinamento italiano, non è dato rinvenire una definizione precisa di forza maggiore, poiché non esiste alcuna norma che descriva in modo esplicito la fattispecie in esame. Il termine "forza maggiore" è citato in alcune norme del Codice civile.
  16. ^ La stazione appaltante, qualora in corso di esecuzione si renda necessario un aumento o una diminuzione delle prestazioni fino a concorrenza del quinto dell'importo del contratto, può imporre all'appaltatore l'esecuzione alle stesse condizioni previste nel contratto originario. In tal caso l'appaltatore non può far valere il diritto alla risoluzione del contratto.
  17. ^ La convenzione quadro risulta una sottocategoria dell'accordo quadro, sebbene antecedente nel tempo, in quanto la sua prima disciplina risale all'art. 26 della L.n. 488/1999.
  18. ^ Con la deliberazione n. 12 del 26 luglio 2016, la Corte dei Conti, a sezioni riunite in sede di controllo, ha chiarito che “[…] gli atti di autorizzazione all'acquisizione di beni e servizi, in deroga alle procedure centralizzate, devono essere inviati alle sezioni regionali di controllo, laddove trattasi di amministrazioni periferiche dello Stato e enti aventi sede nelle regioni, ovvero alla Sezione centrale di controllo sulla gestione per quanto riguarda le amministrazioni centrali dello Stato e alla sezione di controllo sugli enti con riferimento agli enti sottoposti al controllo della Corte dei Conti ai sensi della legge 21 marzo 1958 n. 259 […]”.

Bibliografiche Modifica

  1. ^ a b Bini, Moniga, Pogliaghi, Santalucia, Zorat (2011), p. 181.
  2. ^ Le direttive appalti 2004/17/CE e 2004/18/CE, su camera.it. URL consultato il 24 aprile 2022 (archiviato dall'url originale il 23 settembre 2015).
  3. ^ Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50
  4. ^ a b c d e f Biancardi S.(2020), p. 4.
  5. ^ laccordo-quadro-aspetti-generali, su pamercato.it. URL consultato il 27 aprile 2022.
  6. ^ Razionalizzazione acquisti, su dag.mef.gov.it. URL consultato il 27 aprile 2022.
  7. ^ Bini, Moniga, Pogliaghi, Santalucia, Zorat (2011), p. 182.
  8. ^ a b su assindca.it (PDF), su assindca.it. URL consultato il 27 aprile 2022.
  9. ^ a b c d La disciplina dell'accordo quadro tra efficienza dell'attività contrattuale e il principio di concorrenza nell'ordinamento giuridico europeo, su dpceonline.it. URL consultato il 27 aprile 2022.
  10. ^ Dopo 12 anni di vita brillante, è mancato all'affetto dei suoi cari il “contratto aperto” (PDF), su bosettiegatti.eu. URL consultato il 27 aprile 2022.
  11. ^ a b Biancardi S.(2020), p. 5.
  12. ^ Bini, Moniga, Pogliaghi, Santalucia, Zorat (2011), p. 330.
  13. ^ Bini, Moniga, Pogliaghi, Santalucia, Zorat (2011), p. 331.
  14. ^ D.lgs. 50/2016 art. 106 comma 1
  15. ^ Bini, Moniga, Pogliaghi, Santalucia, Zorat (2011), p. 332.

Riferimenti normativi Modifica

  1. ^ D.lgs. 163/2006 art. 59 comma 5.
  2. ^ Considerando 62 della direttiva 2014/24/UE
  3. ^ D.lgs. 50/2016 art 54 comma 3.
  4. ^ D.lgs. 50/2016 art 54 comma 4.
  5. ^ D.lgs. 50/2016 art 54 comma 5 lettera a).
  6. ^ D.lgs. 50/2016 art 54 comma 5 lettera b).
  7. ^ D.lgs. 50/2016 art 54 comma 5 lettera c).
  8. ^ D.lgs. 50/2016 art 54 comma 5 lettera d).
  9. ^ D.lgs. 50/2016 art. 35 comma 1.
  10. ^ D.lgs. 50/2016 art. 59 comma 1.
  11. ^ D.lgs. 50/2016 art. 95 comma 4 lettera b.
  12. ^ D.lgs. 50/2016 art. 95 comma 2.
  13. ^ D.lgs. 50/2016 art. 30 comma 1.
  14. ^ D.lgs. 50/2016 art. 32 comma 2.
  15. ^ D.lgs. 50/2016 art. 32 comma 10.
  16. ^ D.lgs. 50./2016 art. 59 comma 1.
  17. ^ D.lgs. 50/2016 art. 106 comma 1.
  18. ^ D.lgs. 50/2016 art 106 comma 4.
  19. ^ D.lgs. 50/2016 art. 106 comma 1, lettera c) punto 1.
  20. ^ D.lgs. 163/2006 art. 132 comma 1.
  21. ^ D.lgs. 50/2016 art. 106 comma 2.
  22. ^ D.lgs. 50/2016 art. 106 comma 4.
  23. ^ D.lgs. 50/2016 art. 106 comma 12.
  24. ^ D.lgs. 50/2016 art. 105 comma 1.
  25. ^ D.lgs. 50/2016 art. 105 comma 2.
  26. ^ Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 449°, come modificato dall'art. 1, comma 495°, della Legge 28 dicembre 2015, n. 208

Bibliografia Modifica

  • S. Biancardi, L'accordo quadro per appalti di servizi e fornitura (III edizione), Maggioli Editore, novembre 2020, ISBN 978-88-916-4674-3.
  • Bini, PogIaghi, Santalucia, Zorat, La pratica amministrativa e contabile nella condotta di opere pubbliche (XX edizione), Vannini editrice s.r.l., luglio 2015.
  • A. Valletti, La flessibilità negli appalti pubblici. Accordi quadro, convenzioni e contratti aperti, Santarcangelo di Romagna, Vannini editrice s.r.l., 2014, ISBN 978-88-916-0754-6.
  • D. Solenne, Codice degli appalti pubblici e regolamento di attuazione, Santarcangelo di Romagna, Maggioli editore, luglio 2013, ISBN 978-88-387-8035-6.
  • Massari, Montalti, Oliveri, Accursio, L'accordo quadro negli appalti pubblici, Santarcangelo di Romagna, Maggioli editore, luglio 2013, ISBN 883-87-7806-X.
  • S. Caranta, I contratti pubblici, Torino, Utet editore, 2012, ISBN 978-88-598-0252-5.
  • Bini, Moniga, Pogliaghi, Santalucia, Zorat, La pratica amministrativa e contabile nella condotta di opere pubbliche (IXX edizione), Gussago (BS), Vannini editrice, agosto 2011, ISBN 978-88-6446-031-4.
  • M Sella, I nuovi contratti nella prassi civile e commerciale. Volume 3, Torino, Utet editore, 2008, ISBN 978-88-598-0252-5.
  • G Zucchini, Enciclopedia degli enti locali. Appalti, contratti, convenzioni. Vol. 3, Milano, Utet editore, 2008, ISBN 978-88-141-3993-2.

Voci correlate Modifica

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